强化政府责任是医改成功的先决条件

　　——北京大学国家发展研究院专家李玲谈安徽医改经验

　　新华网北京1月19日电 (记者 王茜)2009年以来，安徽省创造性地落实国家医改政策，在一个人口相当于欧洲大国的广大区域，用了短短几个月的时间，率先实现了基层医药体制机制的根本变革，建立了全新的基层医疗卫生制度。那么安徽省究竟是如何成为全国医改的突破口？在这当中最鲜明的成效是什么？如何切断医务人员非正常创收的渠道？记者采访了曾在安徽省进行深入调研的北京大学国家发展研究院的专家李玲。

　　记者：为什么会选择安徽省作为调研对象？

　　李玲：近年来，我国医疗保障覆盖面不断扩大，卫生投入不断增加。然而，一个更关键的问题尚未根本解决，那就是在增加投入的同时，如何建立公益性的体制机制？如何引导医疗机构以公益性为根本目标？如何提高医疗资源使用效率？这些问题不解决，群众“看病难看病贵”就无法真正解决。安徽省正是抓住这些核心问题，不回避矛盾，从源头出发，通过综合改革，从根本上破除以药养医的旧制度，建立公益性的新制度，扭转医务人员激励机制，规范药品流通秩序。他们的做法，突破了医改中最难啃的“硬骨头”，成为全国医改的重要突破口。为此，我和12名学生去了安徽省以及合肥、芜湖、马鞍山、滁州进行调研，走访34家各类医疗机构，召开24场座谈会，同60位身处各种关键岗位、经历这次医改全过程的同志进行了个别访谈，对数百位医务人员和群众进行了问卷调查，并收集了有关文件、会议记录、调研报告、统计数据、处方单据。

　　记者：安徽是如何建立公益性的体制机制？

　　李玲：因为他们以破除以药养医机制为抓手，推动了基层医疗卫生机构运行机制和基本药物招标采购机制的彻底变革，真正建立了公益性的基本医疗卫生制度。过去基层医疗卫生机构主要靠卖药维持运行，药品购销不正之风盛行，过度用药和不规范用药普遍，医务人员价值观念扭曲，群众负担很重。有的卫生院三五种抗生素一起使用，严重危害患者健康，有的卫生院成为院长的“自留地”，占编制不干活的大有人在，有的卫生院50%职工没有从业资格，有的卫生院杂草丛生，设备流失，有的乡镇政府把卫生院当作“摇钱树”，每年下达上交财政指标。安徽省委、省政府认为，这一切的源头，是基层医疗卫生机构定位不清晰，公益性机制没有建立，政府责任弱化。解决这些问题，固然要靠取消以药养医、增加财政投入，但更要变革旧体制，建立新机制。于是他们建立公益性的管理体制，建立竞争性的人事制度，建立激励性的分配制度，并首创新的药品招标采购制度，确保财政补偿到位。

　　记者：安徽医改最鲜明的成效是什么？

　　李玲：是建立了全新的公益性体制机制，使得医疗卫生投入转化为安全、方便、有效、廉价的医疗卫生服务。只有政府责任全面到位，卫生事业的地位才能提高。安徽提出，医疗卫生工作不仅是一项业务工作，更是一项政治责任。面对改革中出现的重大利益调整和各种风险、质疑，他们始终坚持把人民利益放在第一位。安徽要求，各级党委一把手要亲自过问医改，各级政府一把手是医改的第一责任人，各县县委书记必须出席县医改大会并讲话，讲话稿要报送到省里，主管领导阅批所有讲话稿，及时引导和指挥基层医改。我们在调研中深切感到，一大批市委书记、县委书记和各级领导，说起医改如数家珍，滔滔不绝，对每一个细节都十分了解。当县卫生和财政部门就财政投入很难达成一致时，有的县委书记多次带队到乡镇卫生院找会计算账，同村医深入访谈，坚定了增加财政投入的态度。经过改革，安徽重建和完善了基层医疗卫生服务体系，每个乡镇有一所政府举办的乡镇卫生院，专业技术岗位比例提高10个百分点，财政拨款占基层医疗机构总收入的比重由12.8%上升到52.1%，公共财政责任全面落实，实现了“保基本、强基层、建机制”。

　　记者：为什么说安徽是全国医改的突破口？

　　李玲：这是因为，他们的做法解决了我国医改最紧迫、最突出的问题。当前，我国医改的增量改革很顺利，但存量调整较滞后，增加投入较容易，但转变机制较滞后。大量新增医疗费用花在了药品流通环节和过度医疗上。安徽省恰恰对这些困扰我国医改的难点、疑点问题，通过实践做出了回答。规范药品招标采购，需要冲击“潜规则”，调整大量既得利益。增加财政投入，需要调整现有财政支出的结构。这些都是医改中难啃的“硬骨头”，是制约医改深化的主要阻力。安徽省在推进改革的过程中，克服了许多难以想象的困难。体现了不回避矛盾、敢承担风险的政治勇气。

　　安徽的实践表明，公益性既要依靠增加投入，更要依靠体制机制创新。公益性和积极性是能够兼顾的，两者之间并不矛盾。恢复公益性，并不意味着给财政带来沉重负担。安徽省进行综合改革，一年增加财政支出15亿元，只占全省财政支出的0.6%。药品流通环节节约下来的费用，大于增加的财政支出，只要通过结构调整，完全可以在现有投入水平下实现高水平的全民医保。

　　记者：药品回扣一直是医院运行中的一大顽疾，安徽是如何切断医务人员非正常创收渠道的？

　　李玲：安徽省建立的公益性的新制度将医务人员从“以药养医”锁链的束缚中解放出来，回归救死扶伤的天职。同时通过招标采购，挤掉了药品采购渠道的虚高价格，切断了非正常创收的渠道，扭转了医药企业靠回扣的不正当竞争，药品价格显著下降，乱开药、大处方现象明显减少，内部管理大大加强，医务人员用药行为日趋规范，抗生素三连用、二连用也很少出现。我们调研中，医务人员与患者普遍反映药品价格比原来下降40%左右。卫生院的工作重心从“保自己吃饭”向“保百姓健康”转移。